Современная законодательная база в области подготовки
и аттестации по промышленной безопасности не позволяет организовать эффективный
процесс обучения в строгом соответствии с законом. Промышленным
предприятиям, Ростехнадзору и учебным центрам
приходится искать новые формы взаимодействия.
Широко известная концепция «вызова» и «ответа» А.
Тойнби применима не только
в историческом
контексте, но и в области экономики, взаимоотношений бизнеса и власти.
Собственно говоря, уникальные и эффективные системы управления могут вызреть
только на стыке «вызова» (неопределенная, недоработанная и часто меняющаяся
институциональная среда) и «ответа» (поиск и реализация механизмов
противостояния и адаптации). Невооруженным глазом видно, что институциональная
среда в целом в сфере образования и конкретно в области дополнительного
профессионального образования (а еще уже – в области подготовки и аттестации по
промышленной безопасности), мягко говоря, неблагоприятна не только для
развития, но для элементарного эффективного функционирования и выполнения
потребностей общества. Чего только стоит количество редакций и существенных
изменений, внесенных за последние 10 лет в основополагающие нормативные акты по
работе учебных организаций дополнительного профессионального образования. В качестве иллюстрации назову серьезные законодательные изменения
за последний год:
■
Проведено четкое разграничение компетенций: в
Центральной аттестационной комиссии проходят аттестацию руководители
организаций и их заместители, в должностные обязанности которых входят вопросы
обеспечения безопасности работ, численность которых превышает 2000 человек, а
также руководители аттестационных комиссий и руководящий персонал организаций,
осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии.
■
Аттестация должна проводиться на территориях субъектов
Российской Федерации по месту нахождения производственных объектов поднадзорных
организаций.
■
Контроль знаний аттестуемых должен осуществляться в
комиссиях Ростехнадзора в очной форме в помещениях, занимаемых органами
Ростехнадзора.
■
Претерпело изменение документирование процедур: сейчас
не требуется выдавать документ, подтверждающий прохождение курса подготовки по
ее окончанию в учебной организации.
■
Серьезным изменением стала возможность участия в
аттестационной комиссии только трех членов (не менее трех), тогда как до этого
было – не менее пяти.
Совершенно очевидно, что в подобных условиях
стремительных изменений правовых основ подготовки и аттестации в области
промышленной безопасности не только падает качество учебного процесса, а
предприятия несут дополнительные издержки, - снижается эффективность
государственного надзора и контроля.
Особенно печально при этом то, что, судя по всему,
данная тенденция перманентных изменений, пагубная для рыночного хозяйства и
бизнеса, по крайней мере, в среднесрочной перспективе сохранится. Это очевидно,
если посмотреть на то, что происходит в сфере образования, а также технического
надзора. Взять, например, идею по выведению функций аттестации в СРО, а
сертификации – в некие сертификационные центры при объединениях работодателей!
На формальной стороне вопроса дело не заканчивается,
поскольку все участники процесса – надзорные органы, промышленные предприятия и
учебные организации – начинают приспосабливаться и изменять (уже неформально)
институциональную среду.
Промышленные предприятия.
Как показывает опыт, подавляющее большинство
предприятий не нацелено на реальное овладение знаниями и умениями сотрудников,
направляемых в учебные организации на предаттестационную подготовку. Их
интересуют (за редким исключением) только документы об аттестации. И вообще - вся
эта система подготовки и аттестации воспринимается просто как некая
неизбежность, как условие продолжения работы, но не как основа безопасной
деятельности. Именно поэтому все изменения в законодательстве являются помехой,
а не помощью для организаций. Например, согласно Приказу Ростехнадзора № 591 от
12 июля 2010 года, аттестация должна проходить в помещениях Ростехнадзора, при
этом сама подготовка тоже заканчивается контролем знаний (иначе это не
образовательная услуга). Выходит, что слушатель должен дважды сдавать экзамен в
двух разных местах. Это абсурдно. И это только один пример, а таковых еще
немало.
Далее, для иллюстрации. Также из опыта работы можно
констатировать, что почти нет таких промышленных предприятий, от которых бы
поступила грамотная заявка на обучение и дальнейшую аттестацию: специалисты
предприятий зачастую откровенно не знают, какие нормативные документы, правила
безопасности должны знать аттестуемые. Немало сил и времени уходит у работников
учебных организаций на то, чтобы согласовать перечень нормативных документов,
то есть то, чему следует учить и что спрашивать с обучаемых. А после
специалисты Ростехнадзора приходят уже «на готовое» и оформляют документы об
аттестации.
Надзорные органы.
Опять-таки, по приведенному выше приказу, Ростехнадзор
должен обеспечить материальную базу аттестации: компьютерный класс, тестирующую
программу, оргтехнику, а также иметь в наличии необходимое количество
специалистов, оформляющих документы, принимающих заявки предприятий, работающих
с программой тестирования и т.д. Однако, как всем хорошо известно, таких
мощностей отделения Ростехнадзора не имеют (им предоставили программу, частично
обеспечили техникой и совсем не дали специалистов). В результате технические
отделы Ростехнадзора оказались в очень сложной ситуации, которая их вынуждает
фактически идти на нарушение нормативных актов. До сих пор практикуется так
называемая «заочная» форма аттестации – незаконная, зато очень удобная для
всех. До сих пор значительная часть экзаменов (принимают которые комиссии
Ростехнадзора) проводится на базе учебных центров. До сих пор немалую часть
документов обрабатывают и оформляют обучающие организации. Такой «ответ» дает
сложившаяся практика и здравый смысл.
Если говорить языком цифр, еженедельно в процессе
подготовки и пока еще аттестации в Пермском крае задействовано 10-15 учебных
компьютерных классов, принадлежащих учебным организациям. Не во всех классах
есть по 20-25 машин. Даже если к этому еще и вычесть время подготовки и
оставить только аттестацию через комиссии Ростехнадзора и «развести» контроль
знаний во времени, все равно едва ли можно обойтись одним классов в 20 машин. И,
главное, повторюсь: нужно обеспечить этот процесс необходимым числом
сотрудников, увеличить штат Ростехнадзора (технического отдела) приблизительно на
3–5 человек как минимум – и все это в условиях ежегодного сокращения работников
ФСЭТАН.
Учебные организации.
Пожалуй, единственные «игроки» на указанном институциональном
поле, которые не так сильно страдают от законотворчества, – это учебные
организации. Особенно это относится к тем из них, которые обладают финансовой устойчивостью,
сильной методической базой и могут похвастаться неформализованными отношениями
(это зовется доверием и репутацией) с надзорными органами и заказчиками.
Изменение институциональной среды дает мощные импульсы развития таких учебных
центров, кстати, именно поэтому они так плодятся и почти все сплошь
негосударственные. С вступлением в силу приказа Ростехнадзора № 37 обучающие
организации тут же закупили необходимые тесты, помучившись, согласовали-таки программы
с Ростехнадзором, закупили компьютеры и программное обеспечение и начали вести
подготовку и аттестацию по-новому. Все это, разумеется, свершилось гораздо
быстрее, чем возможно в государственном бюджетном секторе, однако для
предприятий обернулось существенным удорожаем услуг обучения (примерно в 2–3
раза, в отдельных случаях – в 5 и более раз).
Введенная тем же приказом иерархия комиссий
Ростехнадзора (до середины 2009 года) также оказалась выгодной для крупных
учебных организаций, быстро освоивших аттестацию в Центральной и
межрегиональных комиссиях Ростехнадзора. И опять-таки, это привело к поднятию
цены при том же качестве и почти тотальной заочной аттестации, при которой
Ростехнадзор из всех документов готовил только протоколы заседания аттестационной
комиссии и удостоверения. Уровень знаний если не упал, то выше точно не стал, а
затраты при неэластичном по понятным причинам спросе существенно выросли.
Сейчас формально ситуация иная, однако в сущности - все
та же:
Предприятия
■
не заинтересованы в качественных показателях обучения;
■
не могут грамотно заполнять документы, испытывают
потребность в помощи;
Ростехнадзор
■
не имеет трудовых и материальных ресурсов для
исполнения законодательных актов;
■
обладает уже сложившимися связями с учебными
организациями, в результате чего подготовка и аттестация фактически сливаются
воедино, а большая рутинная работа по оформлению документов ложится на учебные
центры.
Учебные организации
■
обладают необходимыми ресурсами;
■
могут и хотят активно участвовать в аттестации.
Вывод напрашивается сам собой: абсолютно все
заинтересованы в широкой «посреднической» деятельности учебных центров, однако
законодательство всячески пытается переложить все на плечи Ростехнадзора и
прямо запрещает совмещение контроля знаний и аттестации. В ситуации, когда,
кроме указанных «игроков» (промышленные организации, Ростехнадзор и учебные
центры), никакие иные образования и институты не оказывают и не будут в
ближайшее время оказывать существенного воздействия, инициатором и проводником
идей по «адаптации» институциональной среды должны стать учебные организации.
Существует несколько возможных направлений развития подобного сотрудничества:
■
развитие «посреднических» функций учебных центров
(оформление ими всех документов - от заявки до протоколов и удостоверений;
фактически предприятиям останется только подписать и направить письмо в
аттестационную комиссию с просьбой об аттестации, а Ростехнадзору – подписать
документы об аттестации);
■
совмещение на законных основаниях итогового контроля
знаний и аттестации путем заключения соглашения между Ростехнадзором и учебной
организацией об использовании учебных компьютерных классов, что снизит все виды
затрат – от материальных до транзакционных и психологических;
■
усиление надзора и контроля со стороны Ростехнадзора с
учетом того, что de-facto часть оформительских и организационных функций от
него «уйдет»
(обязательно присутствовать
на экзаменах, проводить аудит учебной документации, контролировать качество
учебного процесса).
Результаты этой работы могут быть следующими:
Для предприятий
■
удобство обучения и аттестации, заключенное в их
единстве и соответствии;
■
удобство в качестве и сроках оформления документов об
аттестации.
Для Ростехнадзора
■
снятие проблемы нехватки трудовых и материальных
ресурсов;
■
возможность концентрации на вопросах контроля качества
преподавания, а значит, и на вопросах безопасности производства в целом.
Для учебных центров
■
развитие качества образовательных услуг и, как
результат, получение
дополнительных доходов.
Таким образом, обозначенные выше принципы являются, по
сути, классической схемой «разделения труда», частично уже апробированной.
Остается только данные отношения формализовать и развивать на взаимовыгодной основе
в рамках действующего законодательства.
Алексей
ТЕЛЕНКОВ,
заместитель
директора НП «ЦПКК Пермь-нефть», научный сотрудник
Института
философии и права УрО РАН, к.и.н. (Пермь)
Комментарии (0)
